统筹城乡发展，建立覆盖城乡的社会保障体系，解决广大农村居民养老问题，是全面落实“五有”，改善民生，建设社会主义新农村的重要举措。为探索建立符合我市经济社会发展实际的新型农村养老保险制度，我们对我市农保工作的发展现状及改革的必要性、具备的条件等进行了分析，并在浦口、江宁、六合、溧水、高淳5个区县15个镇开展了万名农村居民基本情况问卷调查，了解农村居民人口状况、收支情况、养老需求和参加社会养老保险的愿望及承受能力。通过调研，我们全面分析现行农保制度的弊端，掌握了建立新型农保制度的有利时机，为构建我市新型农保制度提供了基本框架和发展思路。

一、改革我市农保制度势在必行

（一）建立新型农保制度是贯彻落实党的十七大精神的具体举措

党中央国务院已经把解决“三农”问题作为各项工作的重中之重，十七大报告强调，加快推进以改善民生为重点的社会建设，要求在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，明确指出，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民生活。探索建立农村养老保险制度。”这是党和政府在新时期、新阶段发展和解决“三农”问题的新思路，也是作为全面建设小康社会的重要条件。省市“十一五”规划纲要都明确提出逐步建立与经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度。2007年底市委十二届五次全会明确：紧扣“五有”，完善民生的各项保障机制。2008年《政府工作报告》及市政府分解的2008年50项重点工作明确提出，今年实施新型农村养老保险制度。因此，构建新型农村养老保险制度，已成为贯彻落实党和政府关于加强和改善民生工作要求的一项迫切的政治任务。

（二）现行农保制度已不适应形势发展需要

我市现行农村养老保险工作于1992年起开始实施，截至2007年底，全市参保人员40.25万人，其中缴费人员39.099万人，养老金领取人数1.1482万人，征收保费5.83亿元，基金累计节余6.43亿元。现行农保制度是国家为保障农民老年基本生活而建立的，制度设计的初衷是根据当时我国农村经济、农民生活状况，对以种田为生的农民，在传统的家庭、土地养老的基础上一种补充养老。十多年来，随着市场经济体制建立和完善，城乡二元经济结构被打破，农村户籍制度改革，农村劳动力大批向城镇转移，农村人口的就业形态、收入水平和经济结构都发生了改变，在解决了温饱问题后逐步富裕起来的农民对养老保障的预期也增长了。因此，面对发展变化了的农村经济和社会形势，现行农保制度已不能适应。

1、政策不规范，没有建立正常连续的缴费机制

现行农保由于制度本身设计不合理、政策不规范，除对个人缴费规定具体标准，对缴费标准、缴费年限都没有严格限制。目前出现的情况是：

（1）缴费标准偏低。现行农保制度的缴费标准最低为2元/人·次，上不封顶。从现有39.099万人的缴费数据来看，每人次缴费最低为2元，每人次缴费最高为16.83万元；15年来累计缴费最少的只有2元，最多为21.04万元；累计缴费100元以下的达7.88万人，占到参保人数的20.15%；累计缴费500元以下的达28.90万人，占到参保人数的73.57%。（见表一）
   单位：元、人、%（表一）

（2）缴费次数低。现行农保制度只规定参保人领取养老金年龄，对应履行缴费义务的年限没有强制要求，农民缴费的随意性非常大。1992年以来累计缴费只有1次的有24.91万人，占到参保人数的63.73%，累计缴费5次及其以下的有34.72万人，占到参保人数的88.79%，缴费10次以上的仅有1.85万人，占参保人数的4.73%。（见表二）

2、政府责任缺位，农民参保积极性不高

我市农保现有参保人数40.25万人，仅占现有乡村总人口（209.85万人）的19%。主要为六类，务农人员242848人；学生77006人（学生参保主要在1996年前，多为一次性参保，缴费数额低，目前已全部停止）；企业职工53366人；被征地农民10140人；乡村干部5229人；其他人员13883人。（见表三）

参保率低的最直接原因是政府责任缺位。现行农保资金的筹集渠道为：“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持。”但在上述三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬性约束。现行农保制度的资金来源为个人缴费和集体补助，政府既不给予财政补贴，也不兜底。从实际工作来看，集体补助也往往难以落实，只是对少部分特殊人群的补助，实质已变成了完全由个人缴费。我市40.25万参保农民中，完全由个人缴费的为26.21万人，占总参保人数的65.12%。年平均缴费人数仅6.49万人，仅占总参保人数的16.12%。完全的个人账户积累制，使得农保基金没有调剂功能，政府没有资金来源对农民的养老待遇进行适时适度调整，农民无法享受到社会发展的成果。

3、社会化程度不高，保障水平低

缴费的随意性和非强制性，带来的保障水平不确定性，使得现行农保制度的保障作用无从体现。农保养老金领取水平完全取决于个人缴费的多少和积累时间的长短，待遇水平没有调整增长机制，也很难实现与其他社会养老保险的转移和衔接，成为农村劳动力转移的阻力，难以满足农村各类人群的社会保障需求。以目前人均缴费水平（1299.67元）来计算，忽略增值不算，到达养老年龄后，人均月领取养老金水平在十几元。我市目前已到达养老年龄的有1.1482万人，人均月领养老金为46元左右，其中人均月领养老金在10元以下的占34.2%，在50元以下的占62.8%。大多数参保人员的养老金领取标准不到农村最低生活保障标准的一半，根本起不到保障老年农民基本生活的作用。

（三）建立新型农保制度的时机已经成熟

目前，我市已到了以工促农、以城带乡、统筹发展的新阶段，城市社会保障体系正在逐步向农村延伸，农村贫有所济、病有所医的问题已在逐步得到解决。从各方面条件看，解决老有所养问题的时机已经成熟。

一是农民参保愿望强烈。目前，我市在乡镇企业从业的农民和进城务工经商的农民，人数达82万人，这些农民手里有了一定的现金收入，参加农保的能力在不断增强。同时，农村人口老龄化使新型农保制度的建立显得更为迫切。新一代农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强。问卷调查结果显示：农民虽然社会保险参保率低，但在期望解决养老的方式上，选择养老保险的农民占被调查人员的62.65%。如果财政有补贴，愿意参加农保的占被调查人员的87.84%。这说明在农村家庭结构逐步缩小的情况下，农民依靠子女养老的想法在弱化，而依靠社会养老的意识在增强，建立和推行新型农保制度有着浓厚的群众基础。

二是我市经济实力明显增强。2001年国家发改委邀请国内外专家对欧盟13个国家建立农保制度的比较研究结果显示，这些国家建立农保制度的平均水平为人均国民生产总值5226美元，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年在农村建立养老保险制度，当时四国的人均国民生产总值均低于中国1999年可比值水平。从省内情况看，苏州市2003年建立新型农保制度，当时人均农民纯收入近7000元；无锡市2005年建立，当时人均农民纯收入为8000元。而2007年我市GDP就已达到3275亿元，全市人均GDP已达到7500美元，财政收入突破628亿元，农民人均纯收入为8020元。从国内外建立农保制度的一般规律看，我市经济发展水平已超过欧盟国家建立农保制度的平均水平，与国内苏州、无锡等建立农保制度的时机相当，超过青岛、重庆等城市建立农保制度的同期水平。我市建立新型农保制度的经济条件已经具备。

三是乡村人口逐年下降。据调查，在全市人口规模不断扩大的情况下，我市乡村人口由1992年的264.28万人、占总人口的52%，下降为2007年的209.85万人、占总人口的34%。同时，农村劳动力转移的比重逐步加大。截止2007年底，我市劳动年龄段人口122.30万人，占乡村总人口的58.28%，其中，农业从业人员34.20万人，仅占我市劳动年龄段人口的27.96%；工业从业人员33.03万人，占27%；建筑业从业人员23.35万人，占19.09%；交通运输业6.97万人，占5.8%；其他人员24.75万人，占20.24%(见表四)。另外，养老年龄人员37.7万人，占乡村总人口的18%。农业人口的下降，为我市建立新型农保制度提供了有利时机。

二、构建新型农村养老保险制度的基本思路

基于我市农保工作开展的现状,要使这项工作焕发新的生机和活力,我们认为必须适应农村经济社会发展要求,顺应广大农村居民的保障需求,从克服现行农保制度存在的社会保险性质不明、政府责任缺位、保障水平偏低等缺陷入手，构建一套从根本上区别于现有制度的新型保障制度，重点在筹资方式、账户模式、待遇标准、基金管理、制度衔接、平台建设等方面取得突破。

（一）新农保制度的设计原则

新的农保制度应从农村实际和应参保农民特点出发，坚持“个人缴费、政府补贴、统账结合、多缴多得、制度衔接、保障基本”的原则，建立缴费水平与收入现状和承受能力相适应、保障水平与本地区社会经济发展水平基本相协调、社会保障与家庭保障相结合、保险关系与企业职工基本养老保险相衔接的养老保险制度。

1、个人缴费与政府补贴相结合的原则

新农保制度应对以从事农业生产为主的农村居民实行政府补贴和个人缴费相结合的养老保险政策。明确政府在实施农保制度中的责任，与其他社会保障制度一样享有公共财政的投入和政策扶持，建立起农村社会养老保险待遇的正常调整机制。

2、低水平与广覆盖相结合的原则

主体框架上应向企业职工养老保险制度靠拢，定位于低水平、广覆盖，便于老农保与新农保、“农保”与“企保”制度的衔接和贯通。低水平体现在，一是缴费标准起点低，目的是让绝大多数的农民能够缴得起保费，能够进入保险范围；二是保障水平适中，在有土地保障的基础上，以保障农民的基本生活为主。广覆盖体现在，一是对农村未纳入城保、征地保障人员，包括外出务工、临时就业人员实行全覆盖；二是对办法实施前已进入养老年龄的人员实行全覆盖，个人不需缴费，直接享受养老补贴。

3、统一性和差异性相结合的原则

为了实现我市农村养老保险的广覆盖，避免全市统筹的缴费差别和待遇差别带来的不平衡性，全市应制定统一的农保模式，即全市统一缴费比例、待遇支付、账户规模、财政补贴办法，具体的缴费基数应根据各区县农民实际收入状况来确定。

同时，随着市场经济的发展，大量农村劳动力不断向城镇转移，有的农民、失地农民、企业职工之间的身份会经常互相转换。为此，制度应做到整体设计、相互衔接，使农民养老保险与征地保障、企业职工养老保险之间，既体现保障待遇的差别性、又有一定的平衡性与合理性，最终完成农民养老保障制度向企业职工养老保障制度的过渡与并轨，实现城乡统筹发展。

4、权利和义务相对等的原则

新型农保制度应充分体现社会保险的强制性、普惠性和共济性等特征，必须把农村社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，并在基金筹集、基金管理运营、待遇调整等方面体现社会保险属性。规定符合条件人员必须按时足额缴纳保费，设定个人基本缴费标准、养老金计发办法，充分体现只有履行一定的缴费义务才能享受相应的养老待遇。强调个人账户储存额归个人，将个人账户储存额作为计发养老待遇的重要组成部分，体现了个人多缴多得，有助于调动广大农民的缴费积极性。

（二）新农保制度设计要点

新农保制度的设计应根据我市农村实际情况及经济发展水平，本着量力而行、实事求是的精神进行科学合理测算，力求使得农村居民“缴得起”、各级财政“补得起”、养老待遇“保得住”，实现农民认可度、社会满意度与财政承受度的统一。

1、保险对象：实行制度“全覆盖”。随着企保覆盖面逐渐扩大，农村各类企业及其职工都必须参加企保，其他有条件的农民也可以参加高水平的企保。本市劳动年龄段人员（全日制在校学生除外），未参加其他社会养老保险的农村居民应全员参加新农保。对养老年龄段的农村居民,建立老年养老补贴制度，实行制度全覆盖。

2、缴费标准：农村居民“缴得起”。充分考虑区域发展不平衡、农民收入差异大的实际情况，以大多数农民承受能力作为缴费底线，设定合理的缴费基数和缴费比例。缴费基数：对于大多数农民而言，农民年人均纯收入也是对其实际收入的真实反映。新农保缴费基数应以各区县农民年人均纯收入为缴费基数。缴费比例：设定合理的缴费比例，缴费标准实行低标准起步。

3、政府补贴：区县财政“补得起”。加大工业反哺农业、城市反哺农村力度，根据中央“加大公共财政对农村社会保障制度建设投入”的要求，新农保制度应建立政府补贴制度，区（县）、街道（镇）财政给予适度补贴。考虑到六合、溧水、高淳一区两县财政的支付压力，市财政应加大扶持力度。

4、保费征缴：依托平台“收得上”。经过十多年的发展,我市农保工作已初步建立了市、区县、镇街道三级工作网络，197个有条件的村（社区）已建立劳动保障工作平台，这为建立和推行新型农保制度奠定了坚实的组织基础。为有利于新农保制度的顺利实施，应进一步建立村（社区）劳动保障工作平台，健全工作队伍，负责辖区内农保及社会保障等日常管理工作。充分考虑农民收入的季节性，新农保保费集中征收，一年征收一次。

5、养老待遇：水平适度“保得住”。设立合理的养老待遇计发标准，建立养老待遇水平适时适度调整机制，确保养老水平与本地区的农村社会经济发展水平相适应。

6、保险关系：制度转换“可衔接”。考虑到我市城市化进程、农民流动性大、多头参保等诸多因素，新农保应建立与原农保、企保、征地保障的衔接机制，鼓励农民参加高水平的养老保险。

三、推进新型农保制度的具体措施

（一）切实加强领导，强力推进新农保制度

新农保工作涉及面广，工作量大，情况复杂，办法出台后，各级政府要切实加强对新农保制度实施的领导和具体指导，相关区县要抓紧制定本地区实施办法，抓好工作部署，强力推进工作开展。各相关部门尽快出台相关的实施细则。各级财政部门认真编制农村基本养老保险基金收支预算，z及时落实专项资金。

（二）建立目标考核机制，实现制度全覆盖

今年市政府已将实施新型农村养老保险制度作为2008年市政府50项重点工作，明确今年的参保率达到30%。我们要以此为契机，制定新农保三年覆盖计划，今年参保率30%起步、每年以35%的增长速度，积极稳妥地推进新农保制度，到2010年基本实现制度全覆盖。各级政府要研究制定监督检查和考核评估的具体办法，把新农保工作纳入当地经济和社会发展总体规划，并列入年度目标管理考核体系。健全责任体系，明确各级政府和相关部门的责任，层层签订目标责任状，形成一级抓一级、一级对一级负责的工作机制。为有效推进新农保工作的顺利开展，建议市政府建立新农保推进激励机制，参照企保标准，由市财政出资，按新参保人员每人10元的标准对各区县发放推进费，以调动基层经办机构和经办人员的工作积极性。

（三）完善工作机制，建立健全劳动保障工作平台

新农保制度惠及百万农民，是一项涉及部门多、工作环节复杂的系统工程。各级政府及各相关部门要加强协调、密切配合，形成有效的工作合力。市劳动保障局要加快建立全市统一的计算机信息管理系统，节省管理成本，提升管理水平，同时要会同市财政局抓紧制定新农保实施细则，明确各级经办程序，规范业务操作。新农保工作平台在农村，在新农保办法实施前，各级政府应建立健全市、区（县）、镇（街道）、村（社区）劳动保障四级工作平台，全面落实人员和各项经费，为农民提供简便快捷的服务。

（四）加大宣传力度，营造良好的社会参与氛围

新农保办法是事关社会稳定的大事，各区县政府及有关部门要将这件好事抓紧抓实抓好。新农保宣传活动由劳动保障部门负责组织实施，宣传部、财政、民政、农办等相关部门共同参与。同时，充分发挥各级农保经办机构和人员队伍的作用，主动做好工作协调，了解社会各方面的反映，形成共同参与的良好氛围。各级充分发挥舆论导向作用，通过报纸、电视、电台等新闻媒体，以政策解答、刊发连载、开辟专栏等形式，对新农保的主要政策和群众普遍关心的问题进行全面、系统的宣传。通过现场政策咨询、走访座谈、发放宣传资料等方法，逐步提高农民的社会保障意识，帮助农民算好账，激发参保的积极性。

（五）加强管理监督，确保新农保基金的安全

新农保基金应以区县为核算单位，实行收支两条线管理。当区县基金不足使用时，由同级财政予以解决。为提高基金的运营效率，尽快制定基金的管理和监督办法，加强对农村社会养老保险基金管理和使用情况的监督。各区县应成立由有关部门和农民代表共同组成的农村社会养老保险基金监督机构，对农村社会养老保险基金、待遇调整储备金、财政补贴的管理和使用情况进行监督。同时，各区县农村社会养老保险经办机构要定期向社会公布本地区农村社会养老保险基金的具体收支使用情况，并接受上级和同级劳动保障、审计等有关部门的监督。

推进新型农村社会养老保险制度，是市委、市政府全面落实“五有”的务实之举，是关注民生、改善民生创新之举。通过调研，我们感到责任重大，我们将以市委、市政府提出的建立覆盖城乡居民的社会保险体系，全面建成更高水平小康社会为指针，树立科学发展观，建立并贯彻落实新型农村养老保险制度，为全市农村居民构建能保障基本生活并能与其他保险衔接的新农保制度，新农保办法出台后，我们将加大力度，加强措施，加快推进，高质量、高水平把这件亲民、惠民政策做实做细做好，坚持以人为本，解放思想、开拓创新，真抓实干，为建立更高水平小康社会做出新的贡献。

稿件来源：南京市农保中心