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关于在我市建立职业培训补贴个人账户制度的研究

摘要:职业培训是促进就业的重要手段，政府应当根据区域经济发展需要和人力资源建设要求，不断完善职业培训政策体系，扶持、引导、规范区域职业培训事业发展。在这种背景下，本文提出对我市现行的职业培训补贴政策进行调整，借鉴上海市的先进经验，建立职业培训补贴个人账户制度，并探讨了建立该制度的可行性和实施步骤。

关键词：职业培训；培训补贴；职业培训补贴个人账户制度

一、我市职业培训补贴政策的回顾与分析

1996年以来，随着我市国有企业改革的逐步深入，减员增效、下岗分流成为国企适应市场、转变机制、焕发生机的重要举措。我市通过全面实施“再就业工程”，采取“三三制”的资金筹措方式，建立行业（企业）再就业服务中心，对下岗职工的基本生活进行托管，化解了当时比较突出的社会矛盾。但是随着改革的深入，单纯的托管方式难以从根本上解决下岗职工的生活问题，必须通过对下岗职工进行再就业技能培训，增强他们的再就业能力，促使他们再就业。因此，我市自1998年起，采取政府、企业共同承担的做法，对下岗职工（后扩大到失业人员）实施免费技能培训，培训结束后继续提供就业服务，免费为他们推荐就业岗位。由于资金问题及劳动者就业观念等原因，最初的培训规模较小、培训工种较少、培训层次也较低。1998年，全市全年免费培训只有5272人，使用财政资金78.7万元，人均补贴标准为149元，该项培训实施机构主要为市、区劳动保障部门。

随着职业培训市场化、社会化属性的逐步显现以及政府职能的进一步转变，我市于2000年建立了“政府购买培训成果”机制，俗称“政府补贴培训”，该机制运用招投标管理的办法，发动和组织一部分社会优质培训资源参与再就业培训，逐步扩大了培训项目范围，提高了培训层次和补贴标准，以适应下岗失业人员不断增长的培训需求。在对社会培训机构培训结果认定后，直接将培训补贴拨付给培训机构。

截至2007年底，我市参加政府补贴培训人数累计达22.94万人，共拨付补贴资金7150万元。可以说，通过政府补贴培训工作，我市基本上形成了以劳动保障部门为主，教育、工会、妇联等部门齐抓共管的职业培训工作局面，初步建立市、区县职业培训机构和社会培训机构共同参与的多层次职业培训工作体系；政府补贴培训的对象由最初的下岗失业人员逐步扩大到各类新生劳动力、农村富余劳动力、失地农民、退伍军人等各种类型的劳动者；培训项目既涵盖社会各通用工种，也逐步纳入了职业指导培训、创业能力培训和青年就业见习培训等内容；培训层次从初级、中级逐步扩展到高级、技师等职业资格等级。职业培训补贴政策对促进我市各类劳动者就业竞争力的提高以及全市职业培训事业的发展发挥了积极作用。但是，在新的就业形势下，现有政策的不足之处也逐渐显现，主要表现在：

（一）劳动者个人和培训机构参与积极性难以调动。

近年来，由于经济结构调整，我市一批企业实施改制，在资产重组过程中迫切需要进行劳动力结构的调整，相当数量的在职职工需要进行转业转岗培训；人口增长以及高校扩招带来的新生劳动力就业矛盾凸显，一大批青年人需要通过“学士后”职业培训途径，提高就业能力和职场竞争力。这些新的变化要求职业培训项目需求方（劳动者）与项目提供方（培训机构）能够实现及时、有效的匹配。

但宏观政策在引导实现匹配的过程中，一方面难以满足劳动者日益增长的个性化培训需求，另一方面对于能够围绕就业市场变化作出快速反应的优质教育培训资源扶持力度不够，从而使社会对职业培训能够切实促进就业的认同度逐渐降低，因此各方参与积极性不断降低。

（二）职业培训层次难以提高。目前以举办政府补贴培训为主的区县职业培训中心、部分社会办学机构，由于办学指导思想及办学条件所限，开办的培训项目层次整体不高，主要集中在少数办班周期短、难度低、对场地设施及师资要求不高的培训项目上，“卖方市场”特征明显，造成的直接后果是，参加培训的劳动者就业竞争力没有得到有效提高，国家专项资金没有发挥出应有的效益。

另一方面，与就业市场衔接较为紧密的新职业培训项目，往往由于开发周期长、成本高、转化困难且不易及时列入政府补贴培训项目范围等原因，培训机构鲜有问津。

（三）劳动保障部门职能难以切实转变。在政府补贴培训领域，我市多数区县劳动保障部门既承担培训管理职能，又承担自身办班职能。一方面要组织完成上级下达的各项培训指标，另一方面还要考虑通过办班创收，完成一定的经济目标。而在经济利益的驱使下，部分区县采取通过行政措施垄断生源的做法，与社会培训机构进行不平等的招生竞争。在区县一级此类做法的“引导”下，我市甚至出现街道、社区争相举办再就业培训班的现象，“没有条件创造条件也要办”，造成政府补贴培训项目形象大受影响。

多年来，我们一直在试图解决政府补贴培训工作中出现的问题，市劳动保障部门于2002年率先实现职能转变，彻底退出办学领域，实施管、办分离，集中力量抓好全市社会培训市场的监管和政府补贴培训项目的运作。五年来，市劳动保障部门先后制定实施了培训评标、培训督导、考培分离、补贴审核、培训跟踪等五项制度，在一定程度上规范了市场，促进了培训质量的提高。但是，在现有政策制度框架下采取的改进措施，并没有从根本上解决存在的诸多问题。

二、建立职业培训个人账户制度的必要性

为了推动职业培训持续良好发展，我们努力突破制约发展的阻碍。通过调研，我们发现上海现行的职业培训补贴个人账户制度，采用了个人自主选择培训机构的模式，贴近了市场需求和劳动者意愿，使职业培训数量稳步增长，培训层次不断提高，培训市场更加规范，公共职业培训机构效能进一步提升，推动了上海经济社会的发展。该制度的理念和做法，对我市职业培训工作具有较强的借鉴意义。因此我们拟吸取上海先进经验，结合我市实际情况，调整现行补贴政策，建立职业培训补贴个人账户制度（以下简称“个人账户制度”）。

个人账户制度的核心理念是把参加培训的主动权交给个人，把举办培训的主动权交给社会。实施该制度后，我市在劳动年龄内的市民都可申请建立职业培训补贴个人账户，自主选择培训机构和培训项目。培训机构可以根据市场需求，发挥自身优势，组织培训。相关职能部门按照个人对培训机构的满意度和考核情况拨付补贴资金。

建立个人账户制度有利于满足劳动者个性化培训愿望和要求，有利于加强社会培训机构能力建设，有利于调动社会各方面参与职业培训的积极性，有利于不断提高政府补贴培训资金的使用效率，有利于满足社会经济发展对各种人才的需求。

三、职业培训个人账户制度的设计方案

（一）运作体系

我市个人账户制度的运作体系如下图所示。

职能部门：市职业技术培训指导中心（以下简称“市职培指导中心”）作为个人账户制度的设计、管理部门，主要履行定期发布政府补贴的职业培训项目及相应补贴标准、审批定点培训机构、维护管理网络平台、核拨培训补贴等职能

区县劳动就业管理中心（职业培训中心）（以下简称区县培训管理部门）履行具体操作职能，为培训对象和社会培训机构提供服务。负责建立个人账户、核定人员身份、提供职业指导和培训咨询、管理定点培训机构等。

参与对象：社会培训机构经确认为定点培训机构后，参与补贴培训工作；个人建立职业培训补贴个人账户（以下简称“个人账户”）、参加补贴培训。

运作方式：个人账户制度依托南京劳动保障信息系统进行运作，所有业务流程均可实现网上操作。市职培指导中心、区县培训管理部门目前已通过局域网联通系统，定点培训机构通过外网接入系统。

（二）操作流程

1、个人参与操作流程

　　个人建立个人账户、参加培训的操作流程如下图所示：

　 建账。具有本市户籍、在法定劳动年龄段内，未就业或需要提高职业技能素质的市民，可凭本人的《南京劳动保障卡》就近到各区县培训管理部门申请建立个人账户。区县培训管理部门应对建立个人账户的人员（以下简称“建账人员”）进行身份核对，根据建账人员的类别在个人账户中注入相应额度的资金。资金不能转让、继承，不能以现金形式支取。超过劳动年龄段后，个人账户自动封存。

　　咨询。建账人员可到区县培训管理部门咨询职业培训补贴相关政策和业务流程。了解政府补贴职业培训项目、补贴标准和定点培训机构。区县培训管理部门应当对建账人员进行职业指导，指导其选择培训项目。建账人员自主选择定点培训机构。建账人员可通过网站、触摸屏、宣传资料等方式方便地查询政府补贴培训有关政策和相关信息。

注册。建账人员自主选择定点培训机构报名注册，刷卡进行网上确认，并与培训机构签定培训协议书，预缴不超过政府核定培训项目补贴标准15-20%的费用作为保证金。

培训。建账人员应按照培训机构的培训计划、方案，认真接受培训。在培训过程中，配合市、区县劳动保障部门的督导。培训结束后参加国家职业资格鉴定考核或专项职业能力考核。

　　确认。培训及相应考核鉴定工作结束后，建账人员在定点培训机构刷卡，对培训费用进行网上确认。

2、社会培训机构参与操作流程

　社会培训机构参与操作流程如下图所示。

　　申报资质。符合条件的社会培训机构，可以向市职培指导中心提出申请，参与政府补贴培训项目。市职培指导中心联合区县培训管理部门进行审核。通过的培训机构，成为定点培训机构，并由市职培指导中心与其签定《培训成果购买协议》，每年签订一次，内容包括协议期限、补贴培训项目、培训规模、协议的变更与终止，以及违约责任等事项。

开展培训和组织鉴定。培训机构应对学员进行身份识别、确认，防止冒名持卡参加培训；要按照相关部门规定的培训计划、大纲认真实施培训，在培训过程中，接受市、区县劳动保障部门督导，培训结束后及时组织学员参加国家职业资格鉴定考核或专项职业能力考核。

申报费用。定点培训机构在培训鉴定结束后，学员刷卡确认培训费步骤完成后，向区县培训管理部门上报培训费用补贴。培训机构在确认培训补贴手续完成后，应及时退还学员预付的参培保证金，同时发放相应培训证书。对鉴定考核不合格的学员，培训机构应安排其参加补考一次，所需费用由学员和培训机构共同承担，其中学员承担比例不超过预付培训费标准。对补考仍未通过的学员，将按照原补贴标准的50%划账支付，且保证金不予退还。学员在培训过程中身份状态发生改变的，按照签订《培训协议书》时的身份状态享受政府培训补贴。

3、培训补贴拨付流程

职业培训补贴拨付流程如下图所示：

定点培训机构在培训及鉴定考核结束，建账人员刷卡确认相关培训费用后，应及时按相关程序办理培训费用补贴申报手续。定点培训机构每月将申请材料报所在区县培训管理部门审核，区县培训管理部门将辖区内定点培训机构补贴申请材料初步审核汇总后，向市职培指导中心申报。对于参加等级职业培训的建账人员，可实行个人自费培训费用报销制度。个人凭职业资格证书、培训费发票报所在区县培训管理部门审核。区县培训管理部门审核后，向市职培指导中心申报。市职培指导中心审核后将培训补贴从职业培训补贴专户中拨付至定点培训机构和个人。市级财政对整个补贴拨付流程实行监督管理。

（三）建账人员类别和补贴标准

根据建账人员身份的不同，对个人账户资金的使用作如下规定：

1、城镇失业人员：本市城镇新增就业转失业的人员，当年内可以参加一次职业指导培训和一次纳入政府补贴范围的职业技能或创业培训；本市城镇其他失业人员，当年内只可参加一次职业技能或创业培训。

失业人员培训费用按照政府补贴标准全额从其个人账户中补划账支付。

2、新生劳动力：本市新生劳动力可参加政府发布培训项目的中、高层次技能培训、创业培训和见习培训，报名注册后，按照个人账户制度执行。当年内，可刷卡支付相应培训费用一次。

新生劳动力培训费用按照政府补贴标准的50%从个人账户资金中划账支付。家庭条件困难的新生劳动力，培训费用按照政府补贴标准全额从个人账户资金中划账支付

3、农村劳动力：本市农村转移劳动力就近到所在区县培训管理部门、基层劳动保障平台、农村劳动力转移就业培训基地咨询报名。当年内可以参加一次职业指导培训和一次纳入政府补贴范围的职业技能或创业培训。

农村劳动力培训费用按照政府补贴标准的60%，从个人账户资金中划账支付。其余部分由个人自付。

4、在职职工培训：

我市在职职工可参加政府发布的市场紧缺工种的高级工以上的职业技能提升培训，当年内可刷卡支付相应培训费用一次。

在职职工培训费用按照政府补贴标准的50%，从个人账户资金中划账支付，其余部分个人自付。

（四）其他

　　1、个人账户使用情况信息查询。建账人员可以登陆南京劳动保障网或前往各区县劳动保障部门、基层劳动保障平台查询本人个人账户资金的使用情况。

　　2、个人账户的管理。市劳动保障部门和财政部门定期对个人账户资金的使用情况及资金拨付情况进行检查。对虚报冒领个人账户资金的培训机构和个人，视违规情况予以相应处理；情节严重且构成犯罪的，将移交司法部门处理。

四、建立职业培训个人账户制度的客观条件分析

（一）有利条件

　　1、资金来源相对充足。近年来，市委、市政府对职业培训工作高度重视，市财政预算安排的促进就业资金中，职业培训补贴所占比重逐年上升。我市失业保险基金结余较多，省政府已经同意我市可以适当扩大失业保险基金支出范围。可以说，我市建立个人账户制度已经具备了较充分的物质基础。

　　2、工作体系基本完善。一是建立了比较完备的劳动保障工作平台，为规范管理职业培训工作提供了较好的基层支持；二是就业培训考核体系进一步完善，考培分离、培训过程督导、资金逐级审核、分段支付等制度的建立，提高了培训的公正性、权威性，促进了培训与就业市场需求的结合。

　　3、信息技术支持系统进一步完善。南京劳动保障信息系统已经顺利实现第四次升级，系统功能进一步扩充完善，为实施个人账户制度提供了较好的信息技术保障。

4、“南京劳动保障卡”覆盖面进一步扩大。“南京劳动保障卡”已列入南京市信息化建设“两卡一屏”工程中。近年来，不仅发卡数量逐年增长，而且卡的功能不断扩展。

（二）重点问题

结合南京目前职业培训工作实际情况，我们应该着重解决以下问题。

1、明确资金来源和经费预算。资金充足，只说明客观物质条件具备。我市应抓住扩大失业保险基金支出范围试点的有利时机，加快改革步伐,在改善失业保险基金支出结构的前提下，不断提高全市促进就业资金用于职业培训的比例,统筹全市职业培训补贴专项资金,建立职业培训补贴支出专户，确保补贴资金投入的长期性和稳定性。

2、扩大培训补贴受益对象。除对下岗失业人员、新生劳动力和农村转移劳动力继续实施补贴培训外，将培训补贴对象逐步扩展到在职职工以及劳动年龄内的我市市民，不断提高我市企业以及整个城市的核心竞争力。

3、规范社会培训市场。加强对社会培训机构的管理，在机构规模、培训质量、社会信誉等方面作出更加具体的规定，规范职业培训市场,使优质资源更为突出,形成职业培训参与各方良性互动的局面。

4、转变区县职能，强化服务和指导。区县培训管理部门应尽快转变职能，退出培训市场，强化其区域职业培训服务和指导职能。明确区县职业培训管理指导工作经费由同级财政承担，在此基础上，市里根据区县目标任务考核情况，采取以奖代补的方式，另外给予经费上的补贴。

5、扩充信息技术支持系统。扩充“南京劳动和社会保障卡”功能，根据个人账户制度运行业务需求，在市劳动保障信息系统中添加相应的功能模块。参与政府补贴培训的社会培训机构须与市劳动保障信息系统实现联网，通过网络系统完成培训信息发布、补贴对象资格认定、办班申报与督导、补贴资金申请与拨付等一系列工作。

6、完善监督管理机制。在我市现有职业培训考核体系的基础上，通过考培分离、全程督导、资金核拨等方面的制度建设，进一步完善监督管理机制。建立专业的督导员队伍，全程跟踪培训实施过程，通过与学员访谈、上门听课、不定期抽查培训实施情况等手段，检验培训机构组织实施培训的质量，杜绝骗取培训补贴的行为。

五、建立职业培训个人账户制度的步骤建议

（一）总体思路

将落实科学发展观和实践思想解放大讨论的成果贯穿建立个人账户制度工作全过程中，贯彻《就业促进法》、《国务院关于做好促进就业工作的通知》（国发〔2008〕5号）和《劳动和社会保障部贯彻实施国务院关于做好促进就业工作的通知》（劳社部发〔2008〕8号）中有关规定的精神，计划用三年时间，在全市建立个人账户制度，加大职业培训工作力度，完善职业培训补贴办法，充分调动劳动者参加职业培训的积极性，切实增强职业培训的针对性和有效性。

（二）实施步骤

1、前期准备阶段（目前至2008年底）

（1）调研论证。借鉴上海先进经验，结合我市实际情况，充分调研、周密测算、多方论证、达成共识，制定指导性文件和实施方案。

（2）完善机制。一是建立职业培训补贴资金专户。将就业再就业资金和失业保险基金中列支的职业培训补贴资金纳入专户管理。二是明确个人账户补贴标准和办法。与财政部门协商，出台个人账户制度补贴标准和办法。三是区县培训管理部门转变职能。区县培训管理部门在完成08年目标任务的前提下，逐步实现职能的转变。四是制定定点培训机构准入办法。五是组织开发职业培训信息管理网络。与局信息中心合作，完成职业培训补贴个人账户制度信息管理网络平台的开发，编写《定点培训机构网络平台使用手册》。选择定点培训机构中试运行，培训网络操作人员，实现全程信息化管理。六是扩展劳动保障卡的功能。使劳动保障卡实现读取和写入个人账户、培训时间、培训机构信息，培训项目信息的数据。

2、开展试点阶段（2009年）

选择2-3个有条件的区县开展试点工作，试点区域内符合条件的对象，均可到所在地区县培训管理部门申请建立个人账户，接受免费职业指导并进行身份确认，区县培训管理部门根据建账人员的职业意愿、个人实际情况，提出培训建议。在政府发布的补贴培训项目范围内，建账人员自主选择参加的培训项目、培训机构，参加培训。定点培训机构接受报名注册、开展培训、组织鉴定、补贴申请和市、区县劳动保障部门培训监管、补贴核拨全程实现网上运作。

3、全面推行阶段（2010年）

在总结试点区县经验的基础上，在全市十三个区县全面推行个人账户制度建账工作。预计到2010年底，为所有符合条件的对象建立个人账户，培训过程监管以及补贴费用的核拨，全部通过网络实现。

（四）工作要求

1、加强组织领导。建立个人账户制度是我市强化人力资源开发、统筹城乡就业工作思路的重要体现，应当引起各级劳动保障、财政及相关部门的高度重视。各相关部门要根据各自的职责，协同配合，加快推进各项配套措施。动员社会各方面力量，创造良好的环境、提供有力的支持，推进建立个人账户制度工作的顺利进行。

2、精心组织实施。市级劳动保障部门为建立个人账户制度的设计、推进、管理责任主体，区县劳动保障部门为建立个人账户制度具体落实责任主体。市级劳动保障部门应该加强督促、检查和指导，深入区县、机构、培训对象，检查工作进度，分析研究存在问题，及时制定改进措施并督促落实。实行推广有关区县和单位的先进经验做法，交流工作进展情况，协调解决有关困难和矛盾，指导、推动工作不断深入发展。
3、加强舆论宣传。建立个人账户制度直接关系广大群众的切身利益，是一项重大的民生工程，政策性很强。要坚持正确的舆论导向，加强对工作重要意义、基本原则和方针政策的宣传，加强对好的做法和经验的总结推广，使这项惠民政策深入人心，真正得到广大群众和社会各界的理解和支持，使成为广大群众积极参与的实践。

建立职业培训补贴个人账户制度标志着我市职业培训事业发展进入到一个新的历史阶段，也是我市贯彻落实党的十七大精神，强化人力资源开发、统筹城乡就业工作思路的重要体现，应当引起各级劳动保障、财政及相关部门的高度重视，认真做好政策宣传、业务衔接、审核监督、总结分析等工作，结合当地实际，制定切实可行的推进计划。只有这样，新制度才能真正得到贯彻实施。

附件：

一、上海市职业培训补贴个人帐户制度的主要做法和经验

二、我市目前职业培训招标制度与今后职业培训补贴个人账户制度特征比较

三、南京市职业培训补贴定点培训机构认定办法

四、南京市职业培训补贴项目培训协议书

五、南京市职业培训个人账户资金使用办法

课题负责人：仲晓云

课题组成员：仲晓云许宏报

张秉扬姚远朱洁

课题组执笔：朱洁许宏报

二○○八年七月十五日