---南京市劳动保障局阳光工程、办公自动化系统实施方案调研

摘  要

根据南京市委、市政府《关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见》（宁委发[2006]16号），以及《关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制实施方案》（宁委办发[2006]45号）文件的精神，要求市政府行政执法业务必须以信息技术为手段，实现行政权力网上规范、公开、透明、高效运行，确保政府行政执法业务办理电子化、办事流程标准化、办公网络化、信息公开化。目前我局阳光工程实施分布于劳动保障业务管理模块和后期开发的行政执法管理模块中运行。这种分布式的系统运行方式，优势在于注重将各环节的结果数据的记录，却弱化了对业务流程配置、管理、监控等能力，使我局的阳光工程系统在系统流程控制、灵活配置、稽查监管等方面的功能显得较为薄弱。为满足阳光工程的新的、更高的要求，同时为了提升协同办公、信息管理和沟通效率，结合阳光工程建设新契机，借助强大的通讯技术和工作流技术，建立我局的办公自动化系统，对我局各种信息进行集成和有效共享，加强信息流转，从而达到支持日常运作，提高工作效率的目标。为此，我中心根据阳光工程和局办公自动化系统的建设背景和实际需求，结合我市劳动保障信息系统总体规划，以实际功能设计为切入点，完成了对这两项系统实行以工作流引擎为基础平台的系统建设方案调研。

关键词：劳动保障，阳光工程，办公自动化，方案调研

目  录

1  绪 论4

1.1   调研课题及背景   4

1.2   现状及存在问题   5

2  阳光工程及办公自动化系统总体设计  5

2.1   总体设计原则  5

2.2   总体设计目标  6

2.3   系统体系结构  7

2.4   系统平台架构  8

3  阳光工程及办公自动化系统需求分析  9

3.1   阳光工程系统需求分析  9

3.2   办公自动化系统需求分析9

4  与其他系统关联   11

4.1   与南京劳动保障信息管理系统关联11

4.2   与市网上监察监控系统关联11

5  阳光工程系统功能设计  12

5.1   处理流程12

5.2   功能设计13

6  办公自动化系统功能设计16

6.1   系统应用支撑平台16

6.2   个人办公事务管理18

6.3   公文管理18

6.4   档案管理18

6.5   设备及固定资产管理  19

6.6   日常办公审批管理19

1 绪论

1.1调研课题及背景

南京劳动保障管理信息系统第四次升级完成了养老、失业、医疗、工伤和生育等五大险种的统一征缴及分别支付，完成劳动就业、劳动保障监察、综合工资、劳动争议仲裁、劳动保障网站、社会保障卡、机关事业养老保险、农村养老保险等应用系统的建设并投入运行。根据《南京劳动保障信息系统第四次升级主体业务需求规划》要求，遵循金保工程建设思路，现已建设涵盖南京市各级劳动保障部门承担的各项职能和经办的各项业务，实现了在现有基础上建成“架构理念最新、覆盖面最广、功能最全、运行效率最高、投资最省、安全保障最可靠、服务社会最便捷、金保工程建设最先进”的信息系统。但是目前已有的南京劳动保障信息系统办公自动化系统还是2000年开发实施的，为C/S架构，已不能适应第四次升级的总体要求。

市委、市政府《关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制的意见》（宁委发[2006]16号），以及《关于加快电子政务建设构建权力阳光运行机制实施方案》（宁委办发[2006]45号）文件提出要求以信息技术为手段，推动行政权力网上规范、公开、透明、高效运行，实现政府行政执法业务办理电子化、办事流程标准化、办公网络化、信息公开化。目前的阳光工程系统注的是重各环节的数据记录，而对业务流程配置、管理、监控能力较为薄弱。现阶段市政府对权力阳光运行要求越来越高，过程要求越来越完整，所以我们的信息系统如果对照权力阳光运行机制的要求来看，缺乏时效控制和行政处室业务经办过程记载，需要进一步改造系统、提升功能，以满足不断发展的需要。同时为了提升协同办公、信息管理和沟通效率，必须建立有效处理日常运作和管理的办公自动化系统，对我局各种信息进行集成和有效地共享，加强信息流转，有效获取和应用有效的信息资源，支持日常运作、提高工作效率、提升我局的整体反应能力。

1.2现状及存在问题

目前的我局的阳光工程系统是根据2006年市阳光办要求的模式按照自建系统来建立的，其中主要的行政许可、非许可审批和行政处罚三个类型的61项事项，是由应用系统中的养老支付管理、劳动监察管理、培训鉴定管理等应用模块实现部分功能要求，其余事项在行政执法管理模块中来实现的，同时行政执法管理模块将所有数据汇总，实现效能监察、绩效考评和数据上传等后续要求。但随着2007年底市阳光办对权力阳光运行标准越来越高，过程越来越完整，要求上传的数据信息也由原来的三张表增加至八张，我们的信息系统如果对照权力阳光运行机制的新要求来看，必须进行改造，才能满足提升功能、不断发展的需要。

2阳光工程及办公自动化系统总体设计

2.1总体设计原则

（1）按照《南京劳动保障管理信息系统第四次升级总体方案》和《南京市行政权力阳光运行机制建设和管理暂行规定》的要求，涵盖南京市劳动和社会保障部门承担的各项职能和经办的各项业务，将“统一领导、统一规划、统一标准、网络互联、信息共享、分步实施、分级运作”作为贯穿于本系统建设各环节的基本原则。

（2）把提升系统实用性作为项目建设的主要目标，正确处理好实用性与先进性的关系。项目建设既要满足各部门间办公自动化和南京市行政权力阳光运行机制建设的需求又要满足信息技术发展趋势，立足于劳动保障工作的发展规律，努力应用和挖掘当前成熟的信息化技术。

（3）坚持平稳过渡的原则。在项目建设过程中，确保现有业务管理系统的应用平稳，做到运转不中断，数据不丢失，确保业务工作的正常开展。

（4）坚持开放性和安全性相结合的原则。项目设计时考虑到与外部网络互联、信息交换的可行性，软硬件均有足够的外部接口，保证系统社会化应用的适应能力和扩充能力。同时，要充分考虑系统与外部联接的安全性，要求可靠的防护措施，抵御黑客侵入和病毒的感染。系统还必须具有一定的容灾能力，保证数据安全。

（5）系统设计的柔性原则。从设计到实现是一个漫长的过程，除了技术、业务、管理等方面可能发生很大变化外，人的认识也会发生变化。因此，必须在设计中充分考虑变化的适应性问题，以最大限度地适应可能发生的各种变化，这就是设计的柔性原则。

2.2总体设计目标

办公自动化系统是实现我局内部各级部门之间以及机关内外部之间办公信息的收集与处理、流动与共享、实现科学决策的具有战略意义的信息系统。它的总体目标是：“以先进成熟的计算机和通信技术为主要手段，建成一个覆盖政府办公部门的办公信息系统，提供政府与其他专用计算机网络之间的信息交换，建立高质量、高效率的政府信息网络，为领导决策和机关办公提供服务，实现机关办公现代化、信息资源化、传输网络化和决策科学化。”因此，选择一个合适的应用系统平台，在其上建立满足办公自动化需求的功能强大、开发容易、管理方便、界面友好的各种应用，是办公信息系统成功的关键。

《南京市行政权力阳光运行机制建设和管理暂行规定》中行政权力阳光运行的总体要求是：实现政府行政权力运行数据电子化、流程标准化、办公网络化、信息公开化；优化办事程序，强化行政监督，提高行政效能，营造良好的经济社会发展环境。

行政权力阳光运行遵循网上运行、政务公开、权力制约和便民惠民原则。以上网运行为原则，不上网运行为例外，优化运行流程，创新运行方式；以公开为原则，不公开为例外，非涉密政务信息应予公开；围绕权力运行的重点部位和关键环节，构建结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制；建立网上提交、办理、反馈机制，方便基层和市民办事，接受社会监督。

为了提高效率节省成本，进一步拓展南京劳动保障管理信息系统应用的范围和深度，搭建协同办公平台，实现文档管理、工作流、行政权力阳光等。

南京劳动保障管理信息系统综合办公平台的目标是：

?搭建在工作流基础上的办公自动化、行政权力阳光系统；

?统一用户身份认证管理，提供单点登陆（Single Sign On）；

?建立分级授权的办公协作系统，提升基础管理水平；

?建立后续项目建设规范和标准，支持移动办公环境。

2.3系统体系结构

我们设计开发协同办公平台的体系架构是分层式平台系统，工作流引擎、协同办公服务、信息管理服务及系统管理等作为基础构件，应用系统构建在基础构件之上，具有良好的通用性、稳定性、安全性、可扩展性和可集成性。通过进行系统定制和二次开发，可以很好的适应用户的需求，适应各级、各部门对办公自动化的需要。协同办公平台的体系架构如下图所示：

2.4系统平台架构

在先进、实用的基本网络平台基础上，使用“客户/WWW服务器/应用服务器/数据库服务器”的结构来构造信息管理系统平台。客户端采用浏览器模式使信息管理系统的易用性更强，客户端不需要安装专用的客户端软件，使整个系统的管理维护工作大量减少，特别是能满足用户数量大，涉及部门多，地理位置分散而且可能存在外联用户的单位。系统的结构示意图如下所示：

本解决方案充分利用目前成熟的Java技术，遵循J2EE、XML标准，以B/S/S 模式来搭建整个系统。在设计和开发中我们力求简洁实用，严格遵守国家有关行政办公管理的各项法律法规，确保系统使用安全、保密、方便和灵活。保证系统可持续扩展与集成，采用跨平台、模块化设计，方便系统的不断升级。另外提供多种接口，方便OA 系统与其他系统集成，创造完美的个性化特征。

3  阳光工程及办公自动化系统需求分析

3.1 阳光工程系统需求分析

行政权力阳光运行机制是指以政务公开为原则，运用信息技术，固化权力运行流程，实行网上办公、办事，并对权力行使过程实施有效监控的一种行政运行管理机制。阳光工程将是高起点、多功能的运行系统：以工作流的思想为基础，将业务模型和业务数据统一放在共享数据库中进行管理，通过可视化的工作流定义和流转控制，并将预先定义好的业务过程还原到包括浏览器在内的各种客户端的应用当中，实现权利项目电子化管理。

将办事信息全部电子化管理，各环节报表数据可录入、可扫描上载、可电子文档存储等多方式记录。数据一经存储，根据权限整个系统充分共享使用。不仅能满足市政府权力阳光运行机制的要求，还能将权利项目完全实现网上办公，做到无纸化办公。该方案可以共享利用目前业务系统的数据，减轻一定的输入工作量，同时做到办公系统和业务经办系统的数据传递，使两大系统有机的关联起来，提高服务水平和办事效率。

3.2 办公自动化系统需求分析

尽管机关单位内的业务和职能各不相同，但是一般而言，机关办公自动化系统均以公文处理和机关事务管理为核心，同时提供信息通讯与服务等重要功能。因此，典型的办公自动化应用包括收发文审批签发管理、公文流转传递、内部请示报告管理、档案管理、设备管理等应用。

如果我们从系统功能角度对办公自动化应用做一粗浅的分析，就会发现办公自动化应用需求以及办公人员对信息处理的操作方式方面有着以下共同特点，这些功能需求是我们选择办公自动化应用系统的开发与使用平台时必须考虑的判断依据：

一、提供电子邮件功能是办公自动化系统的基本需求。

信息是办公自动化、决策科学化的基础。电子邮件系统（以及更加广泛意义上的报文传递系统）作为信息传递与共享的工具和手段，满足办公自动化系统最基本的通信需求。

二、办公自动化系统处理的信息内容包括了大量的复合文档型的数据。

复合文档型数据不同于传统数据类型。所谓的传统的数据类型是指数值型、正文型数据。用传统数据类型在表达信息时要求信息具有严格的长度和格式（即所谓“结构化数据”），在处理信息时以关系运算和数学运算为特色。办公自动化所处理的部分信息符合传统数据类型的特点。

从信息技术的角度出发，数据库技术代表了“拉”技术，即信息共享技术。信息被集中存储管理，当用户需要信息时，主动地将数据库中的信息“拉”到自己的工作站上进行处理。

三、办公自动化应用是典型的工作流自动化应用。

所谓的工作流就是一组人员为完成某一项业务所进行的所有工作与工作转交（交互）过程。几乎所有的业务过程都是工作流，特别是办公自动化应用系统的核心应用——公文审批流转处理、会议管理等。每一项工作以流程的形式，由发起者（如文件起草人）发起流程，经过本部门以及其他部门的处理（如签署、会签），最终到达流程的终点（如发出文件、归档入库）。

而基于邮件和共享数据库结合模式（“群件模式”）的工作流应用，通过数据库管理工作流信息，通过电子邮件推动工作流程，形成“跟踪－通知”模型。

四、办公自动化系统要求完整的安全性控制功能

办公自动化系统所处理的信息一般涉及机关的机密，而且不同的办公人员在不同的时刻对办公信息的处理权限也是不同的，因此安全性控制功能成为办公自动化系统得以投入使用的先决条件。

4与其他信息系统关联

4.1与南京劳动保障管理信息系统关联

阳光工程系统按行政权力类型划分包括：行政许可、行政征收、非许可审批、行政备案、行政确认、行政登记、行政给付、行政裁决、行政处罚等，目前我局经市法制局确认承办111项，应用系统中的养老支付管理、劳动监察管理、培训鉴定管理等应用模块实现阳光系统的功能要求，并实现和行政执法管理的数据关联，需向阳光工程系统提供数据。

4.2与市网上监察监控系统关联

市网上监察监控系统是南京市市级行政执法权力的网上监察监控的工作平台，是面向市领导及监察、法制等部门的全市统一效能监督和协同办公平台。

市网上行政监察监控系统与各自建系统均通过市政务内网进行数据交换工作。

自建系统提供一个前置数据库，并按本标准要求建好统一的库表结构，然后定期或实时的将自建系统产生的新申请和处理数据导入到该前置库中，并设置相应的状态标记或时间戳。

市网上监察监控系统会采用统一的数据交换中间件，定期访问接入系统的前置数据库，从中抽取数据，并根据数据导入结果改变这些数据的状态位。

在前置数据库中，共需提交8张信息表（行政执法办件基本信息表、行政执法过程表、行政执法结果表、行政处罚案件基本信息表、行政处罚过程表、行政处罚结果表、部门统计数据表、部门监察数据表）。

我局作为自建系统，严格按照市网上监察系统要求，每天下午五点定时将各业务管理系统中的处理数据按照数据上传要求自动转换至我局系统中的行政执法管理模块，系统在五点半自动将行政执法管理模块中记载的行政许可、非许可审批和行政处罚类事项所有办事过程、工作表格、决定文书、处理结果等数据按照八张表的要求自动上传至前置机。

5  阳光工程系统功能设计

5.1 处理流程

操作人员登陆－》申请受理 －》待办事项－》已办事项－》办理结果－》行政复议－》行政诉讼。

5.2 功能设计

5.2.1登陆

登陆－》权力阳光

功能：操作人员按照原信息系统分配的操作人员号、密码登陆系统。选择权力阳光菜单。

流程图中各环节中注明的操作岗位由开发人员事先配置入库，以后如有变更可由操作人员自行分配。每位操作人员的岗位能够通过程序灵活配置，允许一人多个办理岗位。

5.2.2申请受理

权力阳光－》业务办理－》申请受理

通过程序权限控制，只有具有申请受理权限的操作人员使用该程序。

功能：录入申请相关信息，下达受理通知书、补正通知书或不受理通知书，产生该事件唯一编码。录入完毕后，程序自动调出下一个办理环节的名称，确认无误后进入下一环节。

5.2.3待办事项

权力阳光－》业务办理－》待办事项

功能：处理事件。显示该岗位当前需要处理的事件列表。点击某一待办事项名称可显示该事件详细申请信息，输入办理意见，选择当前处理状态，有以下五种：“1：暂停；2：保存；3：退回；4：通过；5：结束。”  并填写该环节办理结果，可选择该环节所需文书名称，点击“确认”，程序自动显示下一环节名称，确认无误后即进入下一环节。

5.2.4已办事项

权力阳光－》业务办理－》已办事项

功能：查询操作人员经办的所有事项。列表可显示该人员何时具体操作了该事项的哪一个环节。

5.2.5办理结果

权力阳光－》业务办理－》办理结果

功能：当某事项办结时，办理结果自动生成，若需要改动可到该程序中修改办理结果信息。

5.2.6行政复议

权力阳光－》业务办理－》行政复议

功能：当某事项有行政复议信息时，可通过该程序录入行政复议信息。

5.2.7行政诉讼

权力阳光－》业务办理－》行政诉讼

功能：当某事项有行政诉讼信息时，可通过该程序录入行政诉讼信息。

5.2.8表格信息录入

权力阳光－》业务办理－》表格信息录入

功能： 该程序将所有格式的文书和申请表格、材料转化为二维表格形式，便于记录业务办理信息和生成上报表格。

5.2.9效能监察

权力阳光－》效能监察 －》效能监察

功能：输入办理时间范围：

项目统计: 可查询该时间范围内，按项目统计，所发生的事件，办理事件数量，超时事件数量，标准用时，平均用时，最短用时，最长用时。

业务统计：可查询该事件办理的所有事件，受理用时是否超时等信息。

环节统计：可监控该事件当前办理到哪一步，由谁操作，是否超时等相关信息。

通过以上多种项目的跟踪，达到效能监察的目的。

5.2.10行政执法信息综合查询

权力阳光－》综合查询 －》行政执法信息综合查询

查询条件: 项目编号、名称，部门内部编号，多条件，所有记录

查询项目：执法过程，操作日志，申请受理，办理结果，行政复议，行政诉讼，行政处罚中案件简述输入查询条件，可查询出案件相关的所有信息。

5.2.11上传数据查询

权力阳光－》综合查询 －》上传数据查询

查询条件: 项目名称，部门内部编号，多条件，所有记录

查询项目：行政执法基本信息，行政执法过程，行政处罚基本信息，行政处罚过程，办理结果评价，行政复议，行政诉讼根据南京市阳光工程接口标准要求，将业务数据分为行政执法项目和行政处罚项目，包括办理结果评价，行政复议，行政诉讼，一共7张表的数据交换要求（即：所有查询项目），输入查询条件，可查询出上传数据的所有信息。

5.2.12参数管理

权力阳光－》系统配置管理－》参数管理

功能：提供参数的配置功能，数据库管理员可根据需要，查询、修改相关参数信息，如：申请方式、申请人类型等等。业务类型代码及名称由于接口设计中已约定了相关代码，所以仅供查询。

5.2.13项目名称管理

权力阳光－》系统配置管理－》项目名称管理

功能：提供项目名称的配置功能，数据库管理员可根据需要，查询、添加项目代码及名称信息

5.2.14流程环节设置

权力阳光－》系统配置管理－》流程环节设置

功能：提供项目流程的配置功能，数据库管理员可根据各业务处室提交的流程图进行相关配置，可配置的项目有：环节设置：输入各环节名称，时限。

流程配置：输入上一环节，下一环节以及 上一环节－》下一环节的跳转条件。

人员配置：输入环节名称，该环节可操作的人员编号，即可将该环节的操作权限分配给某个操作人员。

点击“流程图”，可预览业务处室提交的办理流程图。

5.2.15业务表格定义设置

权力阳光－》系统配置管理－》业务表格定义设置

功能：提供表格的自定义配置功能，数据库管理员可根据各业务处室提交的表格进行相关配置，将表格栏目信息事先配置好，方便以后的信息录入，可配置的项目有：文档信息：文档类型，文档标题。

文档栏目：显示序号，栏目名称，替代符。替代符用于将数据库里对

应的栏目内容显示到对应位置上。

5.2.16数据上传

权力阳光－》数据上传 －》数据上传

功能：将业务数据转换为符合阳光工程接口标准的数据，定期上传。

6  办公自动化系统功能设计

6.1   系统应用支撑平台

6.1.1用户管理

用户管理对办公自动化系统的所有的用户信息进行管理，包括用户身份信息、用户组织信息、用户角色信息等。用户信息是独立管理的，统一管理的用户数据库作为中唯一的用户信息来源，被系统中所有的需要的地方引用。

用户管理包括以下功能：组织机构信息维护、基本身份信息维护、角色信息维护、组信息维护。 

6.1.2系统运行管理

系统运行管理包括日志管理和系统监控两部分。

日志管理：系统日志管理主要是应用系统日志的管理，能够记录每一个业务处理动作、系统操作的成功与失败、以及细节信息，同时如实记录系统运行的错误信息、告警信息等。

系统监控：主要由系统运行环境监控、系统资源环境监控、在线用户监控及实时日志监控等几部分组成。

系统运行环境监控：查看、浏览系统当前的运行环境信息，包括Web服务器，数据库，应用程序等环境，配置等基本信息，了解系统中重要的基础软件设施的运行环境。

系统资源环境监控：环境监控主要监控服务器本地硬件资源和软件环境，包括内存容量和使用率，磁盘容量和使用率以及线程数等资源使用、消耗状态等运行时信息，了解系统运行的软、硬资源使用情况。

在线用户监控：监控当前系统中所有的已登陆用户的各种信息。包括用户名，用户状态，目前运行的业务模块，用户当前操作，用户登陆时间，用户操作时间，用户在线时间，用户登出时间，用户登陆总次数等信息。

6.1.3工作流管理

工作流引擎是系统的核心，符合WFMC规范，具有图形化的流程定制工具、图形化的流程跟踪工具，提供流程检查和预览机制，可以在流程正式使用前检查流程逻辑正确性和节点属性的有效性。

工作流引擎支持复杂的顺序、分支、并行、循环、嵌套子流程等流程定义，支持在任意节点的退回机制，支持工作任务的取回、流程的取消机制，支持在任务发送时在可选范围内临时指定办理人，最大化的满足实际办公中的各种需要。

工作流引擎支持表单定制，以XML技术实现智能化表单，保存数据的表示形式、数据的内容以及对数据的操作，并实现对表单域的细粒度的权限控制

6.2 个人办公事务管理

个人办公事务管理实现个人办公助理的功能，为办公人员提供一个协同工作环境，将所有供用户处理的事务，都集中到一起方便用户操作，同时用户可以设置提醒机制，能通过系统消息或手机短信的形式将所有待办事宜提醒用户。

6.3 公文管理

公文管理实现各类文书文件的生成、流转、审批、办理、归档等电子化处理的功能。主要包括收文处理和发文处理。

6.4 档案管理

档案管理是在文档管理的支撑基础上，对需要进行归档的公文进行分类管理，包括对电子文件、电子档案及实体档案的管理，实现文件收、发、起草、会签、归档、整理、统计、检索、利用等的一体化管理。

档案管理与公文管理存在数据接口，即档案管理可以自动获得归档数据形成档案。

文档管理系统的建设需依托安全支撑平台和应用支撑平台，它包括文档归档、文档检索、文档权限修改、文档下载、文档目录管理、系统管理等部分。6.5 设备及固定资产管理

固定资产管理是实现资源的采购、登记、领用、分发、报废等处理功能。包括系统参数设置、资产基本信息管理、采购/建设计划管理、领用发放管理、维修管理、报废管理，分别对固定资产实现有效的管理维护。

6.6 日常办公审批管理

日常办公管理实现在日常办公处理过程中的各类申报审批工作，用于单位内部各种事务的审批。

稿件来源：南京市劳动保障局信息中心