【摘要】作为一种新型用工形式，劳务派遣既可以为用工单位降低管理成本，又可以缓减社会就业压力，因而是一种多赢的制度安排。特别是《劳动合同法》的出台，填补了我国劳务派遣的立法空白，对规范劳务派遣市场，建立和谐稳定的劳动关系和有着重要的保证和推进作用。在劳务派遣相关法律法规不断健全，制度日趋完善的背景下，我们有必要进一步对劳务派遣行为进行规范，本文即针对我市劳务派遣行业的发展现状和及存在的主要问题，提出了相关的对策建议。
劳务派遣是伴随着社会经济发展所产生的一种新的灵活就业方式。它不仅为企业提供了一种低成本的用工方式，而且为缓解我国目前严峻的就业压力提供了一种新的途径。但是，由于劳务派遣业中的不规范行为，导致劳务派遣人员利益受损，并阻碍着劳务派遣业的发展。因此，借鉴发达国家的实践经验，通过立法规制用人单位与劳务派遣机构的行为，合理保护劳务派遣人员的权益，已成为当前推动劳务派遣业健康发展的重要问题。
一、南京市劳务派遣发展现状
南京市的劳务派遣业起步于2001年，最初根据《关于创建劳务型企业-人力资源开发服务公司有关问题的通知》（宁劳社[2001]188号）审核发放劳务资质证从事劳务派遣业务。2004年按照省厅《关于进一步规范职业介绍机构行政许可有关工作的通知》（苏劳社就[2004]10号）要求，我市为持劳务资质证的52家人力资源公司换发了职业介绍许可证，正式将劳务型企业纳入职介机构范畴，把劳务派遣作为职介机构的一项经营业务进行统一管理。目前劳务派遣已成为扩大就业、提高就业弹性的一种不可忽视的重要手段，其重点也由主要派遣下岗失业人员逐渐向派遣一般劳动者转移。
截至2007年12月，在经市劳动保障部门核准的具备劳务派遣经营资格的182家，其中兼营职业中介和劳务派遣的145家，专营劳务派遣业务的37家。截止2007年底，全市劳务派遣机构共派遣员工8.78万人，占全市208.03万从业人员的4.22%。从南京市派遣业务发展的情况来看，主要表现为以下特点：
（一）劳务派遣岗位分布广
目前，我市劳务派遣涉及的行业、职业、岗位品种繁多，除了保安、保洁、绿化养护等特殊岗位用工，餐饮、流水线操作工、话务员、理货员、收银员、销售人员、邮递员、列车员、货运员、驾驶员、制造业企业辅助工种等，还有银行、机关事业单位等因编制所限使用编外人员，一般均由劳务派遣单位派遣。劳务派遣特别受到外资企业、优势企业和国有大企业的欢迎，在开发园区，劳务派遣往往出现供不应求的局面，然而随着人民币的不断升值，生产性岗位的劳务派遣也在逐渐减少。但是目前劳务派遣企业中派遣岗位中符合《劳动合同法》中规定的“临时性、辅助性、替代性”岗位的所占比例较小，有的派遣企业中甚至不到10%。
（二）劳务派遣专业化服务机构初露端倪
部分先行进入该领域的劳务派遣企业，进行了大胆的探索，积极通过内部机构改革、业务的整合、信息现代化建设，来构建一个更大的发展平台，并把打造专业化的服务机构作为自己的发展目标。南京鼓楼人力资源服务中心本着“以人为本、服务至上”的宗旨，努力通过内强素质、外树形象，向社会提供优质高效的人力资源服务，把公司建设成区域性的一流的人力资源专业服务机构。南京领航人才派遣有限公司以市场需求和客户需要为导向，构建集外企服务、人才招聘、人才派遣、人才咨询、人才培训为一体的专业经营模式，注重公司的可持续发展。
(三)劳务派遣行为逐步走向规范
《劳动合同法》出台以来，我市的部分劳务派遣企业已开始按照《劳动合同法》的规定进行自我规范，一方面增加“三性”岗位的派遣，如南京领航人才派遣有限公司将派遣重点逐步向工矿企业季节工转移；另一方面严格执行签订劳动合同、参加社会保险、实行同工同酬、带薪休假的有关规定，如南京鼓楼人力资源服务中心、南京鸿兴达人力资源公司已开始在派遣员工中实行带薪休假制度，金融系统中的劳务派遣人员也在工资标准上基本实现了同工同酬。
（四）劳务派遣业务向规模化规范化派遣企业集中
在具备劳务派遣经营资格的182家劳务派遣企业中，年派遣人数在1000人以上的有19家，派遣总人数为6.54万人，占全市劳务派遣机构派遣总数的74.49%。区（县）、街道（镇）劳动保障部门开办的30家劳务派遣机构，派遣总人数为3.17万人，占全市劳务派遣机构派遣总数的36.1%。而年派遣人数在100人以下的劳务派遣企业有45家，甚至还有的劳务派遣企业劳务派遣人数为零。
（五）劳务派遣社会和经济效益明显
劳务派遣的出现，为企业改革、经营提供了全新的人力资源服务方式，能减少事务性工作、获得专业化的服务，能有效地降低企业人力成本、化解用人风险。因为用人企业与员工不存在劳动关系，从而有效地避免了劳动纠纷。此外，采用人才派遣这种新型的人力资源配置方式，企业可根据市场状况适时调整员工的规模，避免了用工引起的劳资纠纷，减少或避免用人风险。从已经使用派遣员工的企业了解到，绝大部分对派遣服务都是满意的。企业选择劳务派遣业务，可以取得明显的社会效益和经济效益。从事劳务派遣的企业来说，在其服务过程中，通过专业化、规模化经营服务，不断成长、壮大，逐步提高社会地位、得到用人单位的肯定。
二、劳务派遣的积极作用和存在问题
（一）劳务派遣的积极作用
劳务派遣是一种人力资源的市场配置方式，是劳动保障事务代理业务的拓展和延伸。这一用人方式最早起源于日本、美国。它的特点是劳务派遣企业“招人不用人”，用人单位“用人不招人 ”，是国际上十分流行的用工形式。随着我国改革开放的不断深化、社会劳动保障制度的完善以及新一代求职者就业观念的变化，劳务派遣开始在不同层次的劳动力市场得到发展，并被越来越多的企业所认识和使用。作为一种新型而较为灵活的人力资源配置方式，劳务派遣所具有的作用是显而易见、不容置疑的。
1、缓解政府的就业压力，推进有组织就业。
一是促进富余劳动力转移就业。由于农村劳动力普遍文化程度不高，劳动技能水平低，加上农村信息的相对闭塞，他们自发外出就业时，往往难以找到合适的用工单位。因此，通过劳务派遣的形式，建立劳务派遣企业，将当地富余的劳动力组织起来，由劳务派遣企业为其寻找用工单位，并对用工单位的需要有目的进行劳动技能等方面的培训，这种方式一定意义上来说，有利于促进农村富余劳动力转移就业。
二是使灵活就业组织化。劳务派遣企业将城镇下岗失业人员组织起来，对其进行培训，提高劳动技能以后，从事一些灵活、专业水平要求相对高一些的岗位，比如将女职工派遣到医院从事护理、月嫂岗位，男职工从事保安、园林绿化等岗位，从而解决供需错位问题，降低风险。这种方式也符合城镇下岗失业人员尤其是“4045”就业困难群体再就业的需要。
2、节省用工单位管理成本，提高经济效益。
一是降低管理成本，提高管理效率。被派遣单位不需要设立专门人员、机构对派遣人员进行具体繁琐的人力资源管理，这些人员的人员聘用、异地劳务引进、档案接转、流动手续办理户口落实、建立员工档案，员工工资、奖金的统计、发放，各类社会保障建立及缴纳、工伤申报劳动纠纷处理等诸多人力资源管理事务性工作由劳务派遣组织负责完成，为被派遣单位节约了管理成本。
二是规避劳动纠纷，维护企业信誉。被派遣单位与派遣员工之间没有劳动合同关系，被派遣人员的劳动关系隶属于劳务派遣组织。这样，作为被派遣单位避免了与被派遣人员人事(劳动)纠纷的发生，从而节省被派遣单位的管理精力，专心于事业的发展。同时，由于第三方的加入，有效化解人事（劳动）纠纷。
三是用人机动灵活，提高企业效能。许多被派遣单位在市场经济条件下，业务变化很大，采用人才派遣用人形式，可以在增加业务时增加人员，在业务减少时，减少人员，公司用人进出灵活，不受编制限制，人员进出手续都由派遣公司进行专业化服务，充分展现被派遣单位择人和个人择业自主权。
3、为个人拓宽就业门路，维护合法权益。
一是为应聘个人开拓就业新渠道。由于应聘者是与劳务派遣企业发生劳动关系，这样用人单位会给应聘者更大、更灵活的机会来展现自己，劳务派遣成为了一种新颖的就业形式。特别是对大中专毕业生，劳务派遣企业的派遣人员一般是原企业与劳动职业中介之间的人员，而大中专毕业生大多数就属于此类人员，劳务派遣可以对大中专毕业生就业起到了有效的集聚和导流作用，把毕业生就业新渠道不断拓宽、加深。
二是为派遣员工个人索取合法权益。为维护派遣员工的自身合法利益，劳务派遣企业要监督用人单位的规范用工情况，并要求用人单位提供必要的劳动安全卫生条件，帮助派遣员工索取各类社会统筹保障等各类合法权益，派遣员工对用工单位发生的纠纷，也可以通过派遣机构统一与用人单位协调处理,从而使每个派遣员工有一个可靠的娘家。
（二）劳务派遣运作过程中存在的主要问题
目前，我市的劳务派遣业仍然处于起步、发展阶段，作为一个新生事物，已经进入政府政策的视野。但是，由于立法的滞后性，劳务派遣在运作中，暴露出以下几个方面的问题：
1、滞后的司法解释给市场带来影响
《劳动合同法》出台前，劳务派遣已经在劳动力市场形成了一定的规模运作，而且，派遣的工作岗位涉及面铺得比较广。《劳动合同法》出台后，虽然明确了劳务派遣岗位的范围：临时性、辅助性或者替代性。但具体哪些岗位可认定为临时性、辅助性或者替代性，却没有明确的说法。为此，许多劳务派遣单位，包括用工单位，在涉及用工岗位方面，对临时性、辅助性或者替代性的问题，比较敏感，或多或少的受到了束缚，等待《劳动合同法》司法解释或实施细则出台的观望心态较为严重。由于这方面的问题，对近期劳务派遣的实际操作，带来了一定的障碍。
由于《劳动合同法》关于具体哪些岗位可认定为临时性、辅助性或者替代性，并没有明确（或许今后出台的司法解释或实施细则会有所涉及）。因此，司法解释或实施细则的早日出台，已经成为实施劳务派遣过程中的当务之急。劳务派遣单位、用工单位正翘首以待立法的明朗化。
2、对违规操作现象缺乏监管力度
在众多的劳务派遣单位中，确切的说是在《劳动合同法》出台之前成立的劳务派遣单位中，存在着部分违规操作的现象。另外，在一些地区，有相当一部分不具备劳务派遣资质的劳务中介，也混杂在劳务派遣单位中，从事劳务派遣，他们为了获取利润，向劳动者收取所谓的劳务中介费，严重的侵害了劳动者的权益。尽管政府有关部门对此现象进行了多次的整顿和打击。但是，由于缺乏监管力度和强有力的行政措施，这种现象至今屡禁不绝。
3、劳务派遣单位法律意识不够强
在劳务派遣过程中，有相当一部分劳务派遣单位，对用工单位在对派遣劳动者缴纳社会保险费问题的处理方面，未严格按照法律规定办事，为了维护自己的客户，对用工单位一味迁就，不按实为派遣劳动者足额缴纳社会保险费。有些劳务派遣和用工单位，没有切实执行特殊工时制和带薪休假制度，侵犯了劳动者的合法权益。
4、存在虚假劳务派遣现象
虚假劳务派遣是指用人单位和劳动者本已有了劳动关系，但用人单位却想方设法让工人与自已解除劳动合同后和“新老板 ”—— 劳务派遣公司签订劳动合同，然后再要求劳务派遣公司把工人派回到自已的公司上班。虚假劳务派遣危害更大，首当其冲的是损害被派遣劳动者的合法权益，最大的收益者是原用人单位，一方面它可以借此减少工资、社会保险等方面的成本，同时把问题和责任推给了劳务派遣机构；另一方面企业也规避了无固定期劳动合同的签订。
5、劳务派遣单位应对风险的能力有限
从现在的情况来看，除了政府投资的公益性职业中介机构外，越来越多以盈利为目的的民营职业中介机构加入劳务派遣单位的行列。民营职业中介机构的市场准入条件很低。2007年之前，不少劳务派遣企业只要有10万元的资本、20平米的办公场所、2个持有职业经纪人资格证的人员，即可获得劳务派遣资格。随着劳务派遣青年员工规模的不断增大，劳务派遣潜在的风险越来越大。仅有极少量注册资本和两三人或三五人的劳务派遣单位，却要代收代付数量相当可观的劳务派遣员工的工资报酬、社会保险金及其他福利，在此过程中一旦出现劳务派遣单位老板卷款潜逃，或发生工伤事故无法支付赔偿，被派遣员工的权益乃至一方社会的稳定将受到影响。
6、劳务派遣企业在低层次上恶性竞争
劳务派遣企业虽说发展了十年，但大多数劳务派遣企业仍然是企业功能不完善，专业化服务层次不高，企业的产品及服务定位不清晰。基于以上种种原因，整个行业的竞争能力还停留在价格战的水平上，这种低层次的恶性竞争的结果常常是导致被派遣劳动者的利益受损，有的劳务派遣企业为了在低价的基础上维持生存，甚至克扣用人单位支付的被派遣员工的保险费用或不为员工参加社会保险，也有的用人单位为了少支付劳务费用将公司的员工在几个派遣公司之间来回转让。
除了以上问题之外，无论是劳务派遣单位，还是用工单位都或多或少的存在着基础建设、制度建设、信息建设、服务意识、服务质量等管理问题。
三、《劳动合同法》为劳务派遣企业带来的机遇和挑战
2008年1月1日施行的《劳动合同法》是一部尊重劳动，保护劳动者合法权益，维护稳定和谐的劳动关系的法律。《劳动合同法》填补了规范劳务派遣现象的立法空白，对整顿、规范劳务派遣市场有着重要的意义。
（一）劳务派遣业发展获得的机遇
一是劳务派遣合法地位得到承认。2007年6月28日我国颁布了《劳动合同法》，该法也将“劳务派遣”写入章程，这标志着劳务派遣这种新型的用工模式得到了我国法律的认可，取得了合法地位，对劳务派遣起到了实质性的促进、推动作用，因此劳务派遣企业的发展开始走上有法可依的快速、健康的发展轨道。
二是劳务派遣行为得到规范。《劳动合同法》的出台抑制劳务派遣行为中劳动关系混乱和用工单位责任缺失的短处，对规范劳务派遣行为、更好发挥劳务派遣灵活就业作用意义重大，将有效净化劳务派遣市场并赋予劳务派遣新的活力，劳务派遣企业的发展将进一步走向规范化和规模化。
三是用工单位规避新法刺激了劳务派遣发展。《劳动合同法》的目的是要限制劳务派遣，但遗憾的是新法颁布后，由于对标准用工方式规制相当严格，尤其是大大放宽无固定期劳动合同签订条件，用工单位为规避新法的相应条款，纷纷采取各种应对措施，其中之一就是大量采用劳务派遣，将劳务派遣作为规避新法的一道屏障。如有的单位将本单位的员工转移到劳务派遣公司；有的用工单位将大部分岗位都采用劳务派遣用工；有的用工单位招聘人员先要求员工与劳务派遣公司签订劳动合同，打算使用一段后再与劳动者直接签订劳动合同等等。用工单位的各种心态，大大促进了劳务派遣的发展。
（二）劳务派遣业发展面临的挑战
一是明确了劳务派遣单位的资质条件和禁止性规定。
《劳动合同法》第五十七条规定，劳务派遣单位应当按照公司法的有关规定设立，注册资本不少于五十万元。我市不少早期成立的劳务派遣企业都还没有打到这个标准，亟待整改。
同时，劳动合同法六十七条规定：用人单位不得设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者。这也就是禁止有些单位钻法律空子搞所谓的“逆向派遣”。
二是限制了劳务派遣合同期限和派遣岗位。
劳动合同法规定劳务派遣单位应与被派遣劳动者订立二年以上固定期限劳动合同，劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位实施。被派遣劳动者在两年以上劳动合同期内如果没有工作，劳务派遣单位应当按照所在地人民政府规定的最低工资标准，向其按月支付报酬。在被派遣员工工作衔接的空档期，就需要劳务派遣公司对员工工作进行合理的调整，以避免出现大量工人没有工作，而劳务派遣公司需承担工资的风险。因此派遣机构是否拥有庞大的网络资源，更好实现员工“天天有工开”成为考验劳务派遣公司经营能力的难题。
四、发展劳务派遣的政策建议
劳务派遣作为一种灵活的用工方式，有其独特的功能和作用，但由于在实践中存在很多不足之处，具有较大的潜在风险。因此，必须完善劳务派遣的法律法规，防范和控制其风险，强化监督管理，才能更好地发挥其积极的作用。为保障劳务型公司的健康发展，充分发挥其促进就业再就业的作用，控制和消除其负面影响，应从以下几个方面进行规范管理。
（一）强化对劳务派遣企业的监督管理
一是制定劳务派遣企业管理办法。根据《劳动合同法》的有关规定，尽快出台《南京市劳务派遣企业管理办法》，进一步明确规定劳务派遣企业的准入条件和禁止性条款，明确劳务派遣企业、用人单位、被派遣员工三方的权利和义务，并制定日常监督管理的规定。
二是严格劳务派遣企业的准入。除了要求劳务派遣企业按照公司法的有关规定设立，注册资本不少于五十万元外，可以设立保证金制度，要求劳务派遣企业按照派遣人数和发放工资总额，缴纳一定比例的保证金，存入指定的银行，主要用于劳务派遣企业与派遣人员发生经济纠纷及违反劳动合同、侵犯派遣人员的权益时的经济补偿，对劳务派遣企业（组织）违规违法行为的罚款等。
三是严格限制劳务派遣的岗位及比例。被派遣人员在劳动待遇方面往往低于正规劳动者，用人单位出于降低用工成本的动机，会做出尽量减少正规劳动者数量及大量使用劳务人员的选择，从而冲击了正规就业量。由于劳务人员流动性大，就业安全感不足，过多使用劳务人员将降低劳动者保护水平，因此必须严格执行劳务派遣的“三性”岗位的要求，并限制用工单位内劳务派遣人员与正规劳动者的比例，防止劳务合同对劳动合同的替代。
四是完善派遣人员的基础管理工作。要求劳务派遣企业建立劳动用工和派遣人员的基础信息台帐，并按实记录支付劳动者工资的应发项目及数额、实发数额、支付日期、支付周期、依法扣除项目及数额、领取者姓名等内容，按月向派遣人员发放工资清单。
五是加强对劳务派遣的执法监督。为维护劳动力市场秩序和劳务派遣人员的合法权益，各级劳动保障部门应加强对劳务派遣企业派遣劳务人员和用人单位使用劳务人员的执法监督，重点是监督检查劳务派遣企业、用工单位、被派遣劳动者三方签订劳动合同与劳务协议、依法建立劳动关系情况，为被派遣劳动者办理并缴纳社会保险费情况；监督、检查工资支付、工作时间、劳动保护、休息休假的情况。对违反劳动保障法律法规及劳务派遣政策规定的劳务派遣企业和用工单位，劳动保障行政部门依法责令限期改正，并依据劳动法律、法规、规章的相关规定予以处理处罚，确保劳务派遣行为的规范化。
针对劳务派遣企业点多、面广，现有的劳动保护监察力量手段不够的情况，可考虑由街道劳动保障所设立对劳务派遣单位的专管员、督导员，进行劳动法律政策培训后，让其担当一部分监督职能，以维护劳动者的合法权益。
（二）维护被派遣劳动者合法权益
一是保护被派遣劳动者的合法劳动关系。通过严格劳动合同备案手续，禁止用工单位直接将劳动者调往劳务派遣单位，禁止劳务派遣单位之间将被派遣人员随意调转。同时，建议法律法规规定用工单位雇用的被派遣人员超过一定时期的，必须将他们转为用工单位的正式员工，确保被派遣劳动者的合法权益不受侵害。
二是发挥工会的集体谈判作用。具备条件的劳务派遣企业要及时建立工会组织，组织被派遣人员人会，以工会的形式维护被派遣员工的权益。在目前大量劳务派遣企业欠规模的情况下，也可提倡在用人单位入会。工会作为劳动者利益的代表，应合理协调被派遣人员与正规员工的利益冲突，让劳动者能够更多地与用人单位平等对话，并能够在权益受到侵害时及时得到维护，使工会真正成为维护职工就业和职工权益的主要力量。同时，在参与社会协调和执法监督方面，强化由工会、劳动管理部门、用人单位的三方会议制度，建立健全维护职工权益的有效社会调节机制。政府应在工会组建方面给予大力支持和关注，使之成为相对独立的组织机构，并切实发挥出工会的作用。
（三）发挥劳务派遣行业协会作用。
劳务派遣行业协会作为政府与企业的桥梁，在构建良好的经营环境，推动行业健康发展，完善市场机制建设，密切企业与政府的关系等诸多方面有着自身的独特优势和作用。我们要进一步在组织、人员、经费、措施等方面对协会给予大力支持，充分发挥劳务派遣行业协会以下几方面作用：
一是制定行业自律公约。发挥行业协会作用，通过行业协会这一特殊的社团组织形式，制定劳务派遣的行业标准、行业规章，形成行业自律公约，对劳务派遣企业实行资质认证和分级价格调控，以加强行业自律，防止市场垄断和恶意竞争，实行实现劳动力市场的统一规范和竞争有序，营造良好的市场环境。
二是积极参与行业诚信体系的建设。承担对劳务派遣企业的诚信监督、评价和信息公布的职责，在行业选优汰劣等工作上发挥作用。
三是发挥咨询和参谋作用。开展专项调研，组织理论研究和政策研讨，协助政府部门了解掌握劳务派遣行业的有关情况，反映企业和劳动者诉求，为促进劳务派遣企业健康发展、落实有关法律法规、规范南京市劳动力市场发挥咨询和参谋作用。
（四）引导劳务派遣企业健康发展
一是建立劳务派遣诚信体系。在全市开展劳务派遣机构诚信评估活动，建立劳务派遣机构和从业人员诚信记录档案，并向用人单位和社会适时通报全市劳务派遣机构的实际状况，扶持诚信的劳务派遣机构做大做强，打造劳务派遣品牌，规范运作，营造良好市场环境，提高行业整体竞争力和服务水平。
二是引导企业经营走向差异性和独特性。鼓励劳务派遣机构开展专业化强、形式灵活的服务方式。如可针对各类企业所需人才期限不同，推出中短期、双休日、晚间、钟点等多种派遣形式；组建各类高级人才储备库，专向需求企业派遣高级管理人才；适应企事业单位后勤服务和居民家务社会化需求，组建专业化的保洁员派遣公司等。从而通过差别化经营减少劳务派遣企业之间的恶性竞争。
稿件来源:就业管理中心
