《劳动合同法》是一部保护劳动者合法权益具有里程碑意义的法律，是构建和谐劳动关系、促进社会和谐的重要基础法律。保证《劳动合同法》全面、正确实施，是新时期劳动保障部门面临的一项重大而紧迫的政治任务。为深入推进这部民生法典在我市平稳施行，我们着力从《劳动合同法》的精神实质进行了研究，回顾总结了新法实施近半年来的主要情况，分析归纳了当前我市贯彻《劳动合同法》存在的主要矛盾，草拟提出了相关的对策建议。
一、《劳动合同法》的主要内涵
《劳动合同法》是一部调整劳动关系的基本社会法，以社会公平正义为价值追求，以“保护劳动者合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系”为立法宗旨，既延续了《劳动法》确立的劳动合同制度基本框架，又对《劳动法》确立的劳动合同制度作了较大修改完善，赋予了鲜明的时代特征。主要体现在以下几个方面：
（一）在法律适用范方面有所创新
为了保护所有劳动者的合法权益，新法将劳动合同的适用范围进一步扩大：一是适用范围延伸到了民办非企业单位等组织及其劳动者。规定中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织与劳动者建立劳动关系，适用本法。二是适用范围涵盖到了党政机关、事业单位和社会团体及其编制外招用的劳动者。规定国家机关、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，依照本法执行。明确了除公务员和参照公务员法管理的人员，以及事业单位中实行聘用制的工作人员外，国家机关、事业单位、社会团体与其他劳动者均应当建立劳动关系，并执行本法。三是首次明确了劳务派遣和非全日制用工形式的法律地位。将劳务派遣和非全日制用工形式纳入《劳动合同法》规范调整的范围。
（二）在保护劳动者就业权益方面有所创新
一是解决当前劳动合同短期化倾向。明确规定只要劳动者符合法定的三种情形，并提出要求，用人单位必须与其签订无固定期限劳动合同。同时，规定用人单位与劳动者终止有固定期限劳动合同，必须依法向劳动者支付经济补偿金。二是在用人单位生产经营发生变化时，规定了劳动合同继续履行的原则。即用人单位变更名称、法定代表人、主要负责人或者投资人等，以及合并和分立等情况不影响劳动合同履行。三是加大了对大龄就业人员和部分生活困难劳动者的倾斜保护。适当限制用人单位对上述人员劳动合同的解除权。
（三）在规范劳务派遣用工方面有所创新
为使不同就业形态下的劳动者的合法权益得到有效保护，新法对劳务派遣这一用工形式进行了专门规范。一是提高了劳务派遣单位设立的准入门槛。规定注册资本不得少于五十万元；用人单位不得设立劳务派遣单位向本单位或者所属单位派遣劳动者。二是明确了劳务派遣单位作为用人单位的法律地位和法律义务。新法要求劳务派遣单位作为用人单位应当与被派遣劳动者订立二年以上的固定期限劳动合同，并规定了支付劳动者在无工作期间报酬标准。三是限定劳务派遣岗位的范围。规定劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。四是赋予被派遣劳动者同工同酬的权力。即被派遣劳动者享有与用工单位其他劳动者同工同酬的权力。五是规定用工单位与劳务派遣单位承担连带赔偿责任。
（四）在明确用人单位法律责任方面有所创新
新法对劳动关系的建立予以了科学界定，规定用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系，并加大了对违法用工行为的处罚力度，较好地解决了用人单位不与劳动者订立劳动合同引发的一系列问题。一是对用人单位不与劳动者订立劳动合同的，分别规定了支付二倍工资和视为订立无固定期限劳动合同的约束性条款。二是对用人单位违法解除或终止劳动合同的，应按劳动者的要求继续履行或者依照经济补偿标准的二倍支付赔偿金。三是明确了用人单位强迫劳动的法律责任。
（五）在保护用人单位合法权益方面有所创新
新法在保护劳动者权益的同时，对保护用人单位合法权益、促进各项事业健康发展给予了必要的关注。一是兼顾用人单位调整产业结构、革新技术以应对市场竞争的需要，增加了裁员的法定情形，放宽了裁员的程序要求。二是为保护用人单位的商业秘密和知识产权，增加了可以与负有保密义务的劳动者约定竞业限制条款的规定。三是允许用人单位与其提供专项培训费用、进行专业技术培训的劳动者约定服务期和违约金。四是确立了非全日制用工的合法地位，满足了用人单位灵活用工的需求。五是制定了与高收入劳动者解除劳动合同的经济补偿计发基数和年限，降低了用人单位的解雇成本。
《劳动合同法》通过“用人单位自用工之日起即与劳动者建立劳动关系”这一核心条款，表面上看是明确了劳动关系双方应当建立劳动合同的时点，但就其本质而言是规定了用人单位从这时起就应全面履行以为劳动者参加社会保险为主要内容的社会责任，并设立了诸如：二倍工资、经济补偿金、赔偿金等高额的违法用工、违法解除或终止劳动合同的追偿补偿机制，确保用人单位全面履行社会责任。
二、贯彻实施《劳动合同法》的初步成效
虽然《劳动合同法》的贯彻实施时间不长，但是其保障民生、维护民权、促进和谐的法制功能已经初步显现，主要集中在以下三个方面：
一是遏制了劳动合同短期化现象，提高了全社会就业的稳定性。今年1-5月，全市新签劳动合同12.65万人。用人单位与劳动者签订劳动合同的期限明显延长，用人单位与劳动者签订无固定期限劳动合同达17%、签订3年以上期限劳动合同达30%、签订1-3年期劳动合同的为23%，签订1年期劳动合同的仅为30%，《劳动合同法》确立的以中长期合同为主体用工形式的法旨开始显现，劳动合同短期化的问题得到有效遏制。
二是扩大了社会保险覆盖面，促进了基金大幅度增收。截止5月底，全市参加企业职工养老保险人数达174.6万人，比去年末净增7.55万人，参保人数同比增长9.7%。共征收五大保险基金67.97亿元，同比增长35.8%。五大保险基金累计结余93.63亿元，比去年底增长了20.7%。其中，市本级企业职工养老保险基金当期结余4.13亿元，累计结余13.58亿元，比去年底增长43.7%，提高了基金的保障能力。
三是增强了全社会的劳动保障法制意识，维护了劳动者合法权益。今年1-5月，全市劳动争议仲裁机构共受理劳动争议案件9047件，其中劳动者主诉案件占98.7%，受案数比2007年全年增长了131%。全市劳动保障监察机构共接待举报投诉4380起，受理劳动保障监察案件3319件，分别同比增长88.87%、113.44%。目前，我市通过劳动争议调解仲裁机制，督促用人单位为1710名劳动者补缴社会保险费，为职工讨回工资和补偿金等7815.9万元；通过劳动保障监察执法，为劳动者补缴社会保险费1913.53万元，追讨工资4013.52万元。
三、面临的主要矛盾
《劳动合同法》与社会每位成员都有着直接和间接的关系，政府、用人单位、劳动者及所有社会成员都是利益攸关方。《劳动合同法》的实施，对全社会是一次全面而严峻的考验。这部民生法典施行近半年来，主要面临着以下四个方面的突出矛盾：
（一）全面正确实施《劳动合同法》存在认识误区和政策难题，需加大宣传释法力度和政策创新。《劳动合同法》颁布后，许多企业反响强烈，存在认识误区，认为《劳动合同法》的实施会大幅增加企业的劳动成本，会导致企业用工机制僵化，会影响投资环境，不利于企业长期健康发展。在法律实施初期，有些用人单位集中清退部分员工，今年前五个月，全市共办理终止解除劳动关系备案人数97988人，同比增加30732人，增长幅度达45.69%，因此出现了《劳动合同法》实施会影响就业形势的观点。有许多劳动者也担心这部法律得不到强有力地执行，劳动者的合法权益仍然无法得到维护。此外，许多国家机关、事业单位、社会团体因为编制的限制，以劳务派遣的形式不同程度地招用了编制外人员，如规范使用、并落实同工同酬政策难以承受，不使用编制外人员，工作任务难以完成，处于两难境地。餐饮服务、服装加工等劳动密集型企业和出租车等边缘行业如何规范用工，在实践中也存在着很多具体困惑。上述情况，一方面需要全社会进一步加大宣传释法力度，另一方面也需要深入调查研究，在体制、机制等方面不断解放思想，实现政策创新，在实践中探索，不断解决贯彻《劳动合同法》所面临的各种难题。
（二）《劳动合同法》配套政策法规尚未健全，难以全面贯彻推进。《劳动合同法》颁布后，对某些条款、特别是一些关键的法律规定争议不断，如何正确理解实施，需要国家立法机关进一步制定配套法规：如劳动关系的界定问题、劳动者不愿意签订劳动合同如何处理问题、应当签订无固定期限劳动合同法定情形的具体实施问题、农民工社会保险关系跨地区转移接续问题、劳动合同的终止和解除的处理问题以及劳务派遣“三性”（临时性、替代性、辅助性）界定和同工同酬等问题，均需要国家进一步完善配套政策，进一步增强法律的可操作性。目前，国务院法制办、人力资源和社会保障部、最高人民法院等正在积极研究相关配套政策法规。在国家实施细则出台前，《劳动合同法》的贯彻实施还存在法律空档，难以全面贯彻实施。
（三）劳动争议案件激增，劳动争议仲裁机构不堪负重。《劳动合同法》生效后，随着劳动争议案件的激增，劳动争议仲裁机构编制太少，人手紧缺，办公条件（场地）不足，矛盾凸现。目前，我市16个劳动争议仲裁机构专职仲裁人员仅为62人，人均承办案件106件。今年5月1日，《劳动争议调解仲裁法》生效实施，给劳动争议仲裁机构带来了更大的责任和压力：一是“一长一短”，即将原来的申请时效由60日延长为1年，且追索劳动报酬不受时效限制，将原来的办案时效由60日压缩至45日；二是“一免一放”，即申请劳动仲裁不收费，对当事人书面申请仲裁确有困难的，可以口头申请；三是“先裁后诉”，即将原来的一律先裁后审，变为对有限金额的“四金”案件和劳动标准争议案件两类案件为一裁终局，强化了仲裁员的法律责任。同时，按现有的仲裁庭场所，每个工作日上下午均安排开庭，已经受理的案件要排至年底，劳动争议仲裁机构不堪负重。
（四）劳动保障监察力量明显不足，不能适应新形势的要求。《劳动合同法》施行后，劳动保障监察的对象扩展到城乡各类单位和经济组织。今年1-5月份，全市劳动保障监察机构共受理职工举报投诉比去年同期增长88.87%；受理集体上访和罢工等突发事件同比增长38.64%；受理劳动保障监察案件同比增长113.44%。而我市目前共有专职监察员131人，其中行政编制38人、财政供款事业编制36人、非供款事业编制24人、编制外聘用33人。《劳动合同法》颁布实施后，劳动保障监察案件成倍增加，劳动保障监察机构执法维权的能力和水平，与《劳动合同法》的要求和人民群众利益诉求不相适应。
四、工作建议
综上所述，作为劳动合同制度实施的监督管理部门应着力从以下几个方面，采取更加切实有效的措施，积极组织和推动《劳动合同法》的深入实施。
（一）加强“三法”宣传教育工作力度，努力营造良好的法制氛围。《劳动合同法》颁布实施以来，全国上下、各行各业、劳资关系双方对此反响强烈，劳方要求政府加大执法维权力度，严肃查处侵害劳动者合法权益的违法行为；企业方要求修订新法，给企业自主灵活用工及降低用工成本提供便利条件。鉴于地方政府和相关职能部门受立法权限的限制，无法突破上位法的限制另行设置法外规定。我市劳动保障行政部门将在市宣传贯彻《劳动合同法》领导小组的领导下，加强与总工会、经委等相关部门的协调联动，进一步加大宣传贯彻“三法”的工作力度，释疑解惑，认真履行法定职责，努力营造良好的社会氛围。
（二）严格执法，加强对贯彻实施《劳动合同法》的指
导服务。继续强化引导和督促用人单位规范用工行为的管理服务，指导企业依法建立健全劳动规章制度。强化用工备案和终解备案等就业管理服务，加强人力资源市场的监管，进一步规范劳动力市场秩序。不断扩大劳动合同的覆盖面，努力实现劳动合同签订率各类企业不低于98%、有雇工的个体户不低于70%的工作目标。同时，要深入持久开展以贯彻实施《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议仲裁法》为主要内容的专项执法活动。严肃查处“不签订劳动合同、不依法参加社会保险、违反工资支付管理规定、违反童工及未成年保护规定等”违法案件，切实维护劳动者合法权益；深入开展创建劳动保障诚信工程活动，积极引导用人单位和服务机构依法用工、守法经营，努力营造劳动者和用人单位和谐稳定、合作双赢的劳资环境。
（三）加强劳动争议调解及仲裁机构建设，积极稳妥处理劳动争议案件。《劳动争议调解仲裁法》是贯彻实施《劳动合同法》的法律支撑和保障。为认真贯彻实施《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》，构建和谐劳动关系，结合我市实际，我局将着力抓好：一是强化劳动争议调解机构建设，构筑和谐劳动关系的“减压器”和“缓冲带”。《劳动争议调解仲裁法》规定，解决劳动争议应当着重调解，发生劳动争议当事人可以到企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。我们将尽快调整充实劳动关系三方工作机构，争取各方支持，将劳动争议纳入全市大调解机制，由总工会、司法局、劳动保障局等相关部门紧密配合，完善我市劳动争议调解和解工作机制，实行属地化、网格化管理，构筑和谐劳动关系的有效工作网络。二是加强和人民法院的工作协调联系，统一并规范审理程序、裁决标准，增强法制合力，维护法律的公信力。三是强化劳动争议仲裁机构建设，发挥和谐劳动关系的公断效能。适应劳动保障发展形势的要求，加快我市劳动争议仲裁机构实体化建设，增加人员编制和工作经费，加强办公场地和硬件建设，为深入推进《劳动合同法》的贯彻实施、和谐劳动关系提供有效的法律支撑和保障。
（四）加强劳动保障监察机构建设，强力推进《劳动合同法》的贯彻实施。面临的新形势、新任务，我们还需要继续加大对劳动保障监察机构建设的支持力度。将按照《江苏省劳动保障监察网格化管理实施意见》的要求，在全市积极推行“网格化”监察模式，将全市劳动保障监察管辖区域以街道（镇）为基础划分为网格，在充实基层专、兼职监察员基础上，建立一支监察协理员队伍，建立市、区（县）、街道（镇）“两级执法、三级监督”的网格化劳动保障监察工作体系，努力实现对用人单位全方位、全过程、全覆盖的监管目标。
（五）强化集体协商和集体合同，促进劳动关系和谐发展。推行集体协商和集体合同，是贯彻《劳动合同法》、促进劳动关系和谐发展的重要载体和有效手段。请市人大支持协调，在全市范围内深入推进基层工会组织建设，强化民主管理、集体协商工作机制建设，在各类所有制用人单位加强职工对企业劳动规章制定、工资协商增长、劳动保护及劳动条件改善、企业减员增效等涉及职工切身利益的重大事项的民主参与程度，促使我市和谐劳动关系工作迈上新台阶。
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